Publication : L'actuariel Janvier 2017

Entretien avec Nathalie Berger

Chef d’unité « assurance et pensions » de la Commission européenne, Nathalie Berger a répondu aux questions de l'actuariel.

Jean-Michel Bezat

l’actuariel : La politique des taux très bas en Europe remet en question le « business model » des assureurs. Quel dialogue la Commission a-t-elle avec la Banque centrale européenne (BCE) ?

Nathalie Berger : La politique monétaire dans la zone euro relève de la compétence exclusive de la BCE et la Commission respecte pleinement son indépendance. Mais dans le cadre du Comité européen du risque systémique, nous travaillons aux côtés de la Banque centrale pour faire face aux défis liés à l’environnement de taux bas auxquels le secteur financier est exposé. Cela inclut les problèmes potentiels et les risques auxquels les assureurs font face.

l’actuariel : Existe-t-il un risque systémique pour les assureurs, comme pour les banques ?

N.B. : Ce risque existe, oui. Le sauvetage de l’assureur américain AIG par la Réserve fédérale américaine en 2008 a donné un exemple d’activités financières qui peuvent mener un groupe d’assurance à avoir un impact significatif, au point que sa faillite ne soit pas supportable pour les marchés financiers. Sur la base de cet exemple, toute coopération internationale entre les superviseurs est évidemment bienvenue. En ce qui concerne l’action législative, Solvabilité II a déjà constitué un très grand pas en avant dans l’Union européenne si on le compare à Solvabilité I et aux régimes prudentiels d’autres juridictions internationales. En introduisant une approche fondée sur les risques et des exigences renforcées de gouvernance, Solvabilité II a créé une barrière protégeant les preneurs d’assurance. Nous observons maintenant les travaux du Conseil de la stabilité financière pour une approche internationale du risque systémique en assurance.

l’actuariel : L’harmonisation européenne des produits d’assurance, et notamment de l’assurance-vie, est-elle souhaitable et envisageable ?

N.B. : La Commission a fait – et continue à faire – beaucoup pour favoriser une telle harmonisation, afin d’élargir l’offre d’assurance et la concurrence entre les assureurs. Cela permettrait de réaliser de précieuses économies d’échelle au niveau européen. Mais il y a des freins à l’harmonisation, qui résident plutôt dans les domaines dans lesquels nos compétences sont limitées et où la prise de décision se heurte à l’exigence de l’unanimité au Conseil. Je pense d’abord aux régimes fiscaux. Une alternative à l’harmonisation est possible avec la création optionnelle de produits européens supplémentaires. C’est l’idée que nous étudions pour la retraite individuelle (PEPP). Une consultation publique a rassemblé des centaines de contributions et nous constatons un fort soutien des parties prenantes pour une initiative de la Commission dans ce domaine.

l’actuariel : Les assureurs sont opposés à l’excessive complexité du règlement européen PRIIPS* sur la protection des consommateurs censé améliorer leur information. En commission, le Parlement l’a rejeté. Où en est-on ?

N.B. : Je rappelle que le Parlement européen a adopté, comme le Conseil, le règlement PRIIPS sur les documents d’informations clés relatifs aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance. Sa position à l’égard de ce règlement n’a pas changé. La résolution adoptée par le Parlement n’appelle à modifier que certaines de ses mesures d’application technique. La Commission travaille à des modifications ciblées des mesures d’application. D’ici à leur finalisation, elle a proposé un report d’un an de l’entrée en application du règlement PRIIPS. Sous réserve de l’acceptation par le Parlement et par le Conseil, l’application du règlement PRIIPS devrait être reportée au 1er janvier 2018. Le collège des commissaires étudiera, dans les prochaines semaines, une proposition de report de la date d’application du règlement PRIIPS. Concernant les modifications qui seront apportées aux mesures d’application, la résolution du Parlement européen vise en particulier le traitement des produits à options multiples (contrats multisupports). Ce sera donc un axe de travail d’abord des autorités européennes, en particulier l’EIOPA, puis de la Commission.

l’actuariel : Ce débat contribue-t-il à l’acceptation de l’Europe par les citoyens ?

N.B. : Il démontre que leurs intérêts sont défendus, quitte à travailler à nouveau sur l’application technique des mesures déjà soumises à l’approbation des colégislateurs.

l’actuariel : Applicable depuis le 1er janvier 2016, Solvabilité II semble requérir des ajustements. Quelles évolutions préparez-vous ?

N.B. : Solvabilité II est le produit d’un accord politique récent. Notre objectif est actuellement de veiller à la bonne application de la directive et d’ajuster la mise en œuvre des solutions techniques approuvées par les colégislateurs en 2013. Dans le contexte du projet d’Union des marchés de capitaux, nous travaillons depuis plusieurs mois à l’amélioration des mesures d’exécution de Solvabilité II, rassemblées au sein d’un Règlement délégué, pour élargir les opportunités d’investissement des assureurs. Nous avons ainsi étendu la mesure transitoire aux actions non cotées et diminué les exigences de capital liées aux investissements dans les fonds européens d’investissement long terme (ELTIF) et à certains investissements dans des projets d’infrastructure, sur la base d’un avis technique de l’EIOPA [l’autorité de régulation européenne du secteur, ndlr]. Nous travaillons actuellement sur les investissements en infrastructure sous la forme d’entreprises (infrastructure corporate), et mettrons à jour le traitement applicable à la titrisation lorsqu’un accord politique sera trouvé entre le Parlement et le Conseil des ministres sur le règlement STS. Nous avons lancé les travaux en vue d’une revue plus générale des mesures d’exécution du Règlement délégué d’ici à 2018, en nous inspirant des contributions reçues dans le cadre du Call for Evidence lancé lors de l’adoption du Plan d’action sur l’Union des marchés de capitaux. Nous allons travailler sur la simplification, la correction des éventuelles incohérences et, bien entendu, les possibles barrières à l’investissement à long terme. Une demande d’avis technique a été envoyée à l’EIOPA en juillet dernier, et nous travaillons, au sein de la Commission, à retirer toute barrière indue à l’investissement dans les placements favorisant la croissance et l’emploi. Nos travaux concernent notamment les placements privés, aussi bien les titres de dette que le capital. Concernant le niveau 1 de la directive, les mesures liées aux garanties de long terme feront l’objet d’un rapport annuel de l’EIOPA d’ici à 2020, puis d’une revue, si nécessaire.

l’actuariel : Va-t-on vers l’abaissement de l’Ultimate Forward Rate (UFR), comme le demande l’EIOPA ? Et si c’est le cas, l’impact pourra-t-il être lissé ?

N.B. : L’UFR (ou taux à terme ultime) est un paramètre technique important du régime Solvabilité II. Celui-ci doit être stable dans le temps et ne varier qu’en raison de changements dans les anticipations à long terme. La méthode utilisée pour l’établir doit être clairement spécifiée afin de permettre la réalisation de calculs de scénarios par les entreprises d’assurance et de réassurance. Cette méthode doit être déterminée de façon transparente, prudente, fiable, objective et cohérente dans la durée. La détermination du niveau de l’UFR a fait l’objet d’un accord politique important. Comme tout potentiel changement d’élément significatif des mesures d’application, il est essentiel de respecter les principes d’une réglementation efficace, afin d’éviter tout effet indésirable, par exemple en termes de volatilité des ratios réglementaires. À ce titre, il importe de distinguer l’estimation d’une valeur pour ce paramètre, de son application aux calculs réglementaires. L’estimation d’une valeur est un exercice compliqué, en particulier considérant l’horizon lointain de ce taux, et l’expertise de l’EIOPA est précieuse. Comme signalé par certains membres du Parlement il y a quelques semaines, l’application nécessite elle aussi une étude poussée. Par conséquent, la prochaine étape est une étude de l’impact d’un changement d’UFR, avant de prendre une décision quant à cette réduction, qui peut être progressive si cela s’avère nécessaire. La Commission devra en effet être garante du respect des principes de la « Better regulation » [ou du « Mieux légiférer »], avant de pouvoir sceller une modification de ce taux qui en conditionne l’applicabilité aux entreprises d’assurance.

l’actuariel : Où en est-on dans la mise en place (organisation, calendrier…) de la directive sur les fonds de pension européens (IORP 2) ?

N.B. : Un accord politique a été trouvé fin juin entre les colégislateurs. La directive a été adoptée par le Parlement européen le 24 novembre en plénière. Suite à la signature de la directive par le Parlement européen et le Conseil, sa publication au Journal officiel devrait intervenir dans les prochains mois. Ceci lancera les travaux de transposition, qui devront probablement s’achever au cours de la première moitié de l’année 2019.

l’actuariel : Comment régler les problèmes de distorsion de concurrence quand les réglementations sont si différentes d’un pays à l’autre ? Et que penser des FRPS de la loi Sapin 2 : doivent-ils être soumis à Solvabilité II ou au régime IORP ?

N.B. : Nous travaillons à l’harmonisation des règles au niveau européen, lorsque c’est nécessaire et lorsqu’il est possible de trouver un accord entre les colégislateurs. Les règles européennes que nous proposons n’introduisent pas de distorsion de concurrence; elles renforcent au contraire la compétition entre les acteurs. Il est vrai que la directive IORP II est une directive d’harmonisation minimale, mais elle introduit des exigences renforcées pour effectuer des opérations transfrontalières. La création en France d’institutions de retraite professionnelle (IRP) distinctes des organismes d’assurance correspond à la solution retenue jusqu’ici par la plupart des États membres. Les bases du régime de solvabilité applicable à de tels organismes sont définies dans la directive IORP et sont différentes de Solvabilité II. Cependant, IORP ne réalisant qu’une harmonisation minimale, les États membres ont le choix quant aux modalités d’application de ce régime.

l’actuariel : Un nouveau modèle, MGA-Risk Carrier, apparaît dans lequel on distingue la société qui développe le produit de la compagnie d’assurances qui assure la solvabilité. Est-ce un modèle d’avenir ?

N.B. : Notre objectif n’est pas d’établir un modèle unique applicable partout et à toute époque. Nous suivons avec attention les développements des marchés d’assurance, et intervenons seulement si nécessaire, pour assurer la protection des consommateurs tout en apportant notre support à la compétitivité et à l’innovation des assureurs européens. C’est par exemple l’approche retenue face à l’émergence des FinTechs. Une task force a été créée au sein de la Commission, pour suivre l’émergence de ces nouveaux business models, qui portent des promesses formidables en termes de croissance, tout en soulevant des questions nouvelles liées à la protection des consommateurs.

l’actuariel : Comment envisagez-vous les éventuels freins à une fonction actuarielle efficace (lien de subordination du salarié, indépendance de jugement des actuaires responsables…) ? Les recommandations de l’OCDE vous semblent-elles une référence utile ?

N.B. : Conformément à la directive Solvabilité II, les entreprises d’assurance doivent justifier d’une fonction actuarielle efficace permettant notamment d’informer les organes dirigeants de la fiabilité et du caractère adéquat des calculs, selon des modalités qui doivent être documentées par l’organisme. Ces règles correspondent à l’esprit des recommandations adoptées par l’OCDE, la différence étant qu’elles ont été adaptées au cadre européen. Sur cette base, c’est aux autorités de supervision d’apprécier le caractère adéquat et effectif de l’organisation retenue.

l’actuariel :  Pour assumer la fonction actuarielle, un actuaire se doit d’être « fit and proper » et respectueux du code de déontologie ainsi que de standards professionnels appropriés. Qu’en pensez-vous ?

N.B. : En droit européen, il n’existe pas à ce jour de définition d’actuaire, et cette profession n’est réglementée que dans six États membres (Danemark, Italie, Pologne, Slovaquie, Espagne et Royaume-Uni). Il paraît donc difficile d’envisager d’intégrer cette profession dans les systèmes d’équivalence. Dans ce cadre, l’appréciation des compétences nécessaires pour remplir la fonction actuarielle relève de la supervision. Nous sommes bien entendu favorables à une coordination des approches nationales, et à toute initiative visant à mettre en place des socles communs de connaissances pour les responsables de la fonction actuarielle.

l’actuariel : RBC aux Etats-Unis, C-Ross en Chine et bientôt ICS : une guerre mondiale des normes aura-t- elle lieu ? Et que penser des dernières décisions de la BAFIN allemande ?

N.B. : Nous observons plutôt un progrès des normes prudentielles applicables aux organismes d’assurance dans le monde : d’autres juridictions appliquent ou développent des normes fondées sur les risques, à l’image des principes de base de Solvabilité II. Cette tendance est à saluer, en particulier parce qu’elle valorise l’expertise acquise par les assureurs et actuaires européens dans la gestion des risques. Mais on observe encore des différences sensibles entre les régimes locaux, en termes de modélisation comme de calcul d’exigences de capital, notamment au niveau du groupe, reconnaissant plus ou moins l’utilisation de modèles internes fondés sur les risques spécifiques des organismes. Nous ne sommes pas encore à un stade d’équivalence générale internationale, et les superviseurs, comme BAFIN, ont bien entendu un rôle à jouer dans l’appréciation des situations particulières. Toutes ces tendances se rencontrent dans les travaux de l’IAIS, qui cherche à construire une proposition de règles communes. C’est un processus long, qui nécessite consultations publiques et tests d’impact et durant lequel les différentes juridictions observent d’autant plus comment les régimes étrangers se développent. L’UE s’est dotée d’un système prudentiel sophistiqué, basé sur l’appréciation du risque – à ce stade, nous ne voyons pas la nécessité d’imposer des exigences de capital supplémentaires à nos assureurs considérés comme d’importance systémique au niveau global.

l’actuariel : Comment les autorités de contrôle nationales peuvent-elles réellement contrôler les ORSA compte tenu de leur diversité et de leurs exigences ?

N.B. : L’ORSA est une valeur ajoutée importante de Solvabilité II. Il doit permettre aux organismes d’assurance de s’approprier le régime Solvabilité II, de l’intégrer complètement à leur organisation interne et à leurs risques propres. Solvabilité II a renforcé le rôle des autorités de contrôle nationales, et par conséquent les attentes envers ces autorités, qui disposent de l’expertise et de la connaissance des spécificités des organismes d’assurance existants. Au besoin, l’EIOPA peut apporter son support aux autorités nationales et favoriser une convergence des pratiques.
* PRIIPS, Packaged Retail and Insurance-based Investment Products